原标题:诉前检察建议落实标准与成效评估
当前,诉前检察建议已经成为办理公益诉讼案件的主要结案方式。但在司法实践中,选择何种标准审查诉前检察建议落实情况、如何评估诉前检察建议的落实成效,都未有明确规定,从长远看不利于公益诉讼检察工作的规范化开展。笔者立足办案,总结评估、认定诉前检察建议落实成效的方法,以期推动检察建议落实质效进一步提升。
一、明确诉前检察建议落实的审查标准
检察机关制发诉前检察建议,按期对检察建议落实情况进行审查,进一步决定是否提起诉讼或结案。实践中,审查诉前检察建议的标准主要有两个:一是行为标准,即审查行政机关是否整改并在期限内回复。二是结果标准,即审查受损公益是否得到有效保护。但若单独采用行为标准,审查内容过于宽泛,未能考虑公益保护实效;若单独使用结果标准,则未审视行政机关的落实举措,一定程度上忽略了对其落实方案的评估和审查。
要避免以上情况,需兼顾行为标准和结果标准,并将“行政机关是否穷尽执法手段”的审查融合其中。具体的审查顺序为:行为标准→结果标准→是否穷尽执法手段。首先用行为标准审查行政机关落实诉前检察建议情况,即是否在法定期限内回复、是否采取整改措施。如行政机关按期回复并已采取整改措施,则继续以结果标准审查公益保护情况。如受损公益已得到有效保护,则可以结案方式处理;如公益仍处于受侵害状态,则对行政机关是否穷尽执法手段进行调查。如行政机关未穷尽执法手段,检察机关可以提起诉讼;如行政机关已穷尽执法手段,则继续跟进监督。
以笔者所在检察院办理的某污水处理不达标一案为例,环保机关收到诉前检察建议后,已对相关责任主体进行行政处罚,并督促涉案企业落实整改,但受当地人口规模、污水总量限制,污水处理厂工艺升级暂不符合要求,污水排放不达标问题没有根本解决。此时,若单独采用行为标准审查,则应认定环保机关已经履职;若单独用结果标准或同时用两种标准审查,则应认定环保机关未能履行职责。但事实上,环保机关已采取整改措施,因受制于客观条件而未整改到位,对此需审查环保机关是否穷尽执法手段。本案中,鉴于环保机关已穷尽执法手段,因此可对其进一步跟进监督,在客观障碍消除后及时督促整改,确保公益得到保护后再结案。实践表明,依据该标准能够更立体地评价行政机关的履职行为。
二、完善诉前检察建议落实的审查方式
明确审查标准后,以何种方式审查行政机关履职程度及公益保护成效,是司法实践的另一难题。笔者认为,可在检察官自行审查评估的基础上引入公开听证、第三方评议等方式。
一是公开听证。行政机关与检察机关对履职情况和整改效果的判断可能会产生分歧。此时,可召开听证会邀请听证员、相关主体代表参与其中,多方听取意见。听证会后,依据整改情况、行政机关说明、听证会意见综合作出决定。以笔者办理的一起草原植被破坏案为例,检察机关认为行政机关虽已清理草原上违规堆放的淤泥并种植了牧草,但部分牧草密度不够,没有完全覆盖裸露地面,植被恢复情况不理想。而行政机关认为短时间内植被恢复成效难以评价,且牧草密度与土壤质量相关,在播种时也难以完全保证。为此,检察机关邀请听证员、行政机关代表、涉案企业、群众代表在整改现场召开听证会,最终采纳听证员提出的“植被恢复不到位,应适当延长期限继续深入整改”的意见。
二是第三方评议。在对生态环保和食药安全领域案件诉前检察建议落实情况进行评估时,往往会涉及到相关专业知识、检验鉴定等问题,需要第三方专业机构提出评议意见,检察机关综合考量行政机关履职行为、检验鉴定意见、第三方评议意见,最后再作出处理决定。如检察机关在办理企业排污破坏河流生态案时,行政机关制止违法行为并督促企业对被污染河流进行了生态修复,检察机关需要对比水体的各项指标数值评估修复效果,此时可邀请有鉴定资质的第三方检测水体指数、鉴定水质恢复情况、释明专业性问题,并对整改成效发表评议意见。检察官在此基础上,综合多方意见作出评估。
三、构建诉前检察建议成效评估机制
在明确审查标准和方式后,还需构建诉前检察建议成效评估机制,主要是解决如何审查行政机关是否穷尽法律手段,检察机关如何进一步跟进监督的问题。
评估审查行政机关是否穷尽执法手段,要以法定职责为依据,检察机关需调查行政机关是否全面运用行政监管手段制止违法行为。执法手段主要包括四类:一是层级监督中的责令纠正违法行为,即上级行政机关对于下级行政机关的违法失职行为进行监管。如在某违规取水案中,上级水务部门针对县水务局的失职行为,依据水法规定责令其限期改正。二是行政强制措施及行政处罚,主要包括查封、扣押、冻结,罚款、责令停业停产等。如某企业排污破坏环境案中,环保部门根据环保法规定扣押污染物排放设备,对排污企业进行罚款,就是典型的行政强制措施及行政处罚手段。三是征收税费,没收违法所得。如在违规开采地下水案中,针对企业私自取水行为,税务部门按照规定征收水资源税;在国有土地使用权出让案中,针对非法转让土地行为,自然资源主管部门按照土地管理法规定没收违法所得。四是代为修复、恢复、拆除。在违法行为人不能及时消除对公益造成的影响时,相关行政机关负有代为修复、恢复或者拆除的职责。如在破坏树木案中,违法行为人补种树木不符合规定,由林草部门按照森林法规定代为补种,所需费用由违法者承担。
对于行政机关穷尽执法手段后公益仍未得到保护的案件,检察机关进一步跟进监督,需要评估以下四种情形:一是因客观原因无法按期整改的。受自然环境、人员技术、工程周期等条件影响,受损公益无法按期得到保护,行政机关应出具整改方案。检察机关需及时研究方案可行性并督促整改。二是需较长时间才能实现整改实效的。部分环保类案件,由于植被复植、土壤恢复、水源净化都需要时间和周期,在法定期限无法展现整改成效。检察机关需督促行政机关定期报送环境恢复情况,长期开展监督。三是需多个行政机关联合整改的。案件涉及多个行政机关,因协调配合不畅导致未完全履职的,检察机关可组织召开圆桌会议,共同研究k8凯发天生赢家的解决方案和措施。四是行政机关穷尽执法手段,公益仍未得到有效保护的其他情形。对此,相关行政机关可探索制定替代性修复方案或以专题专报形式上报地方党委政府,促进行业治理,最大限度减轻公益损害。(韩英民 龙长海 范雪娜)